Qanunverici, icra və məhkəmə hakimiyyətlərinin ayrılması
Erkin Qədirli
Bu, cəmiyyətimiz üçün çox vacib olmasına baxmayaraq, bəlkə də ən pis vəziyyətdə olan məsələdir. Konstitusiyamızda rəsmən hakimiyyətlər bölgüsü təsbit edilsə də, faktiki olaraq, hakimiyyətin təmərküzləşməsi baş vermişdir. Iqtisadiyyatda olduğu kimi, siyasətdə də təmərküzləşmə ziyanlıdır, pozğunluğa səbəb olur. Çünki mənafelərin ifadə fürsətləri kəskin azalır, mənafe qruplarının təmsilçiliyi isə əngəllənir. Nəticədə, təmərküzləşmiş hakimiyyətin çıxardığı qərarlar mənafelərin ödənilməsi deyil, hakimiyyətin möhkəmləndirilməsi məqsədini güdməyə başlayır.
Yanılma riski əhəmiyyətli dərəcədə artır, təşəbbüs təhlükəli olur. Əməkdaşlıq təşviq olunmur, məsuliyyət paylaşılmır. Sistemdə hər kəs “yuxarıdan göstərişi” gözləməyə başlayır. Gözləmə müəyyən mənada sistemi sığortalayır, amma qərarların qəbulunu yubadır, problemlərin həllini çətinləşdirir. Qərar qəbul ediləndən sonra isə məlum olur ki, onun müddəaları ünvanına çatmır. Həmin müddəalar ya köhnəlmiş olur, ya başqa qərarlarla ziddiyyət təşkil edir, ya onun icrası üçün altyapı yoxdur və s. Təmərküzləşmiş hakimiyyətdə əlaqələndirmə çox zəif olur. Hakimiyyət məlumatları bölüşmək istəmir, cəmiyyətin məsləhətlərinə isə ehtiyacı qalmır. Bunu təmin etmək üçün bütün təmsilçilik təsisatları zəiflədilir. Həm rəsmən onlara daha az səlahiyyət verilir, həm də bu strukturlara keçirilən seçkilər saxtalaşdırılır. Təmsilçilərin təyinatlılar üzərində nəzarəti olmayan yerdə, icra qanuni məcradan çıxır. Nəticədə, hökumətin nə siyasi mənsubiyyəti olur, nə də kollektiv məsuliyyəti. “Siyasi mənsubiyyət” deyildikdə hökumətin partiyalığı nəzərdə tutulur. Parlament seçkilərində qalib gəlmiş partiya, yetərli say üstünlüyünə malik olduğu halda, təkbaşına iqtidara gəlir və hökumətdəki yerləri öz üzvləri sırasından təyin edir. Seçkilərin nəticəsində heç bir partiyanın yetərli say üstünlüyü olmadığı hallarda isə bir neçə partiya müttəfiqlik sazişinə əsasən, ortaq hökumət yaradırlar. Hökumətdəki yerlər müttəfiq partiyalar arasında bölüşdürülür.
***
Azərbaycan parlamentində say çoxluğu YAP-a məxsusdur. YAP özünü iqtidar partiyası adlandırır və göründüyü qədərilə, siyasətçilərin, jurnalistlərin, şərhçilərin əksəriyyəti bununla razılaşır. Amma iqtidar olmaq sadəcə, say üstünlüyü məsələsi deyil, axı. YAP-ın Milli Məclisdə yerlərin əksəriyyətinə sahib olmasından nə fayda? Milli Məclisdə ümumiyyətlə, heç bir siyasi proses getmir. “Milli Məclisin Daxili Nizamnaməsi” adlanan qanuna görə, 25 nəfərdən ibarət deputat qrupu fraksiya (bölüm) yarada bilər. Amma Milli Məclisdə bir dənə də bölüm yoxdur. Daxilində siyasi bölümlərin olmadığı bir qurumun qanunverici hakimiyyət olması mümkün deyil. Qanunlar mənafelərin tarazlığını ifadə etməlidir. Qanunları qəbul etməli olan qurumda müxtəlif mənafe qruplarının və siyasi qüvvələrin təsisatlanmış təmsilçiliyi yoxdursa, belə qurumun qəbul edəcəyi qanun və qərarların legitimliyi çox qüsürlu olasıdır.
Nazirlər Kabinetinin formalaşmasında nə Milli Məclisin rolu var, nə də YAP-ın. Konstitusiyaya görə, Nazirlər Kabineti bütövlüklə prezident tərəfindən formalaşdırılır. Yalnız baş nazirin təyinatında Milli Məclisin razılığı nəzərdə tutulur. Amma bu imkan da çox kövrəkdir, çünki Milli Məclis təklif olunmuş namizədləri üç dəfə rədd edərsə, prezident baş naziri təkbaşına təyin edə bilər. Nazirlərin təyinatında isə Milli Məclis ümumiyyətlə, iştirak etmir. Deməli, YAP da bu prosesdə iştirak edə bilmir və onun parlamentdə say üstünlüyü tamamilə əhəmiyyətsizləşir. Belə olan halda, nazirlərin əksəriyyətinin YAP üzvü olması Nazirlər Kabinetinin siyasi mənsubiyyət meyarına uyğun gəlməsinə dəlalət etmir. YAP Nazirlər Kabinetinin nə formalaşmasına təsir edə bilir, nə də onun siyasətinə (fəaliyyətinə). Beləliklə, Nazirlər Kabinetinin siyasi mənsubiyyəti yoxdur. Siyasi mənsubiyyət olmayan yerdə isə kollektiv məsuliyyət (hökumətin ikinci meyarı) də olası deyil.
Hökumətin kollektiv məsuliyyəti onu formalaşdıran partiya tərəfindən nəzarət hesabına mümkündür. Siyasi partiyalar “hökumət” adlandırılan qurumun formalaşmasına və siyasətinə təsir edə bilməyəndə, həmin qurumda kollektiv məsuliyyət də olmayacaq. Kollektiv məsuliyyət o deməkdir ki, qurumun bütün üzvləri yalnız öz səhvlərinə görə deyil, həm də başqalarının səhvlərinə görə cavab verməlidir. Səhv çox ciddi olarsa və ya çox kəskin ictimai etiraz doğurarsa, bütün hökumət istefaya getməli olur. Siyasi məsuliyyət, hüquqi məsuliyyətdən fərqli olaraq, şəxsi təqsirin olmasını tələb etmir. Azərbaycanda isə (indiki konstitusiya quruluşuna görə) hətta baş nazirin istefası belə, Nazirlər Kabinetinin istefasına səbəb olmur. Bunun isə çox acınacaqlı nəticəsi olur – baş nazirin kimliyi nazirlər üçün əhəmiyyətsizləşir. Baş nazir tamamilə lazımsız bir fiqura çevrilir. O, nə nazirləri ciddi maraqlandırır, nə də cəmiyyəti. Təəccüblü deyil ki, Azərbaycanın baş naziri (vəzifəsinin, nominal olaraq, çox yüksək olmasına baxmayaraq) nə özü görünür, nə də adı çəkilir. Çox nadir istisna halları onun lazımsızlığını ancaq təsdiqləyir. Bundan əlavə, nazirlərin tabeçiliyi də həddindən artıq mürəkkəbdir. Formal olaraq, nazirlərin tabeçiliyi beş pilləlidir. Nazirin rəsmən tabe sayıldığı pillələr bunlardır (yuxarıdan aşağıya):
1. Prezident
2. Prezident Administrasiyasının rəhbəri
3. Baş nazir
4. Baş nazirin birinci müavini
5. Baş nazirin müavini
Bəzən, hətta Prezident Administrasiyasının şöbə müdirləri də nazirlərə göstərişlər verə bilirlər. Belə şəraitdə heç bir kollektiv məsuliyyət mümkün ola bilməz. Tam əksinə, nazirlərin arasında əməkdaşlıq çətinləşir, çünki onların ünsiyyət kanalları çox qüsurludur. Təşəbbüs ziyanlıdır, həvəs problemi həlledilməz haldadır. Belə bir sistemdə nazirlər arasında etimadsızlıq qaçılmaz olur. Nazirlərin şəxsi keyfiyyətləri müsbət rol oynaya bilmir, çünki sistemin özü böhranları həndəsi silsilə ilə artırır.
Nazir beş adama tabe olmamalıdır. Çox qatma-qarışıq sistemdir. Bir tərəfdən, Konstitusiyanın 115-ci maddəsinə görə, Nazirlər Kabinetinə daxildir: – Baş nazir; – Baş nazirin 1-ci müavinləri; – Baş nazirin müavinləri; – Nazirlər; – Digər mərkəzi icra orqanlarının rəhbərləri (məsələn, dövlət komitələri). Başqa bir tərəfdən isə, Konstitusiyanın 119-cu maddəsinə görə, Nazirlər Kabinetinin səlahiyyətləri belədir: – büdcə siyasəti; – maliyyə-kredit və pul siyasəti; – iqtisadi proqramlar; – sosial təminat; – nazirliklərin üzərində rəhbərlik; – Prezidentin tapşırıqları.
Buradan aydın olur ki, təhlükəsizlik, müdafiə, hüquq-mühafizə və xarici siyasət kimi sahələr Nazirlər Kabinetinə aid edilməyib. Belə çıxır ki, Milli Təhlükəsizlik, Müdafiə, Daxili Işlər, Fövqəladə Hallar və Xarici Işlər nazirləri Konstitusiyanın 115-ci maddəsinə görə, Nazirlər Kabinetinin tərkibinə daxildir, amma 119-cu maddəyə görə Nazirlər Kabinetinə tabe deyil. Yəni, birbaşa prezidentə tabedilər. Bu, çox yarıtmaz bir sistemdir və nazirlər arasında dürüst ünsiyyəti mümkünsüz edir. Bəzi nazirlərin birbaşa prezidentə çıxışı olduğu halda, digərləri dolayı ünsiyyətlə kifayətlənməli olurlar. Baş nazir, Konstitusiyanın 117-ci maddəsinə görə “bir qayda olaraq Nazirlər Kabinetinin iclaslarına sədrlik edir”. Amma Nazirlər Kabinetinin iş qaydasını prezident müəyyən edir (maddə 114, 4-cü hissə). Beləliklə, Nazirlər Kabinetinin iş qaydası qanunla deyil, prezident tərəfindən müəyyənləşdirilir. Bu isə düzgün deyil, çünki Konstitusiyanın təsis etdiyi orqanın fəaliyyəti qanunla nizamlanmalıdır. Baş nazirin 1-ci və adi müavinləri nazirlərin, komitə rəhbərlərinin fəaliyyətini əlaqələndirirlər. Ona görə də nazirlər baş nazirin müavinlərinin tapşırıqlarını icra etməlidilər. Baş nazirin müavinləri arasında səlahiyyət bölgüsü sahəvi meyara görə aparılır (məsələn, elm, mədəniyyət və təhsil – bu, bir sahədir və onu əlaqələndirən baş nazirin müavini var; enerji sahəsini başqa bir müavin əlaqələndirir və s.)
Göründüyü kimi, Nazirlər Kabineti çox səmərəsiz və prezident respublikası formatında lazımsız bir qurumdur. Odur ki, sistem pozğunluqlarına qarşı pərakəndə mübarizədənsə, sistemin özünü kökündən dəyişmək lazımdır. Əks təqdirdə sistem böhranları dərinləşərək, həllolunmaz hala gələ bilər. Başlıcası isə, siyasi azadlıqların genişləndirilməsi vacibdir.